上月底，浙江十二届人大常委会第四十五次会议审议了《浙江省小型无人驾驶航空器安全管理条例（草案）》（以下简称《条例草案》），这是全国首个拟对小型无人驾驶航空器立法的地方性法规。
11月30日，民航局在航空工业航宇襄北试验基地进行了无人机与客机碰撞首次试验。此次试验的研究结果，将作为无人机运行管理规章以及设计制造的技术指导和决策依据。
眼下，无人机不仅走进了各行各业，也走进了寻常百姓家。与此同时，无人机对公共安全构成威胁的事件屡见不鲜。无人机谁来管，怎么管？一时间引发各界热议。
上月底，浙江十二届人大常委会第四十五次会议审议了《浙江省小型无人驾驶航空器安全管理条例（草案）》（以下简称《条例草案》），这是全国首个拟对小型无人驾驶航空器立法的地方性法规。
违规处理难公共安全频受威胁
随着消费级无人机行业的逐渐兴起，无人机从原先的“门槛高、专业性强、用途单一”特点，快速向“门槛低、大众化、功能多、日用型”转变。据有关部门统计，我国无人机保有量达60余万架，预计到2020年会上升至400余万架。
相关实验显示，一只重1.8千克的鸟与一架飞行时速为960公里的大飞机相撞，产生的冲击力比炮弹还大。一般的消费级无人机的重量为1.5千克至150千克，无人机若与高速飞行的飞机相撞，严重时可能造成惨剧。更有甚者，无人机可能被不法分子利用，干非法勾当。
今年1月15日，杭州人袁某使用无人机在萧山机场净空保护区拍摄日落，并拍到多架途经此处的民航客机。事后，袁某截取8秒视频上传至飞友QQ群，被网友转载，再次引发了公众对无人机威胁飞行安全的担忧。
由于该事件没造成严重后果，事发地在净空保护区，主管单位为民航浙江安全监督局和地方人民政府，公安部门难以根据《治安管理处罚法》对其作出相应处理。因此，警方只能根据《民用机场管理条例》相关规定，将此案交由机场所在地的交通管理部门处理。
有关法律专家表示，频频出现涉无人机事件处理难的情况，究其原因，还是法规存有空白、管理权限不明确。眼下，加强无人机监管刻不容缓，特别是通过立法管住无人机使用已经迫在眉睫。
监管存漏洞实名登记多靠自觉
根据国家相关规定，进行小型无人驾驶航空器飞行大致需要满足3个条件：操作人员具有无人机驾驶执照；军方审批的合法空域；申报民航飞行计划。而据中国民航局颁布的《民用无人驾驶航空器系统驾驶员管理暂行规定》，重量超过7千克的无人机飞行之前必须申请飞行驾照并申报飞行计划。
但由于申请流程繁琐，就日常拍摄需求，大多数玩家往往通过“黑飞”的方式解决。“只要不在机场、监狱、重要军事设施等敏感区域附近驾驶无人机，几乎很难被人发现。”一位不愿透露姓名的航拍爱好者说。
而针对飞行驾照的申请，一位知情人士透露，因其并非强制，很多驾驶员并没有取得资质。浙江省模型无线电运动协会有一个遥控航空模型飞行员培训及执照考核（ASFC），是专门申请飞行驾照的机构。该协会负责人介绍，目前浙江有1000余人在他们这里拿到执照，但这个数字远远低于浙江庞大的无人机驾驶员数量。
随着近年来无人机品牌和玩家数量的增多，不仅“黑飞”现象普遍存在，由于缺乏一个系统的管理体系，工商等职能部门对无人机销售环节同样无法进行有效监管。
我国民航局颁布的《民用无人驾驶航空器实名制登记管理规定》，要求民用无人机制造商和民用无人机拥有者须在民航官方系统中申请账户，进行实名登记。
那么，有关规定落实得如何？
位于杭州市下城区的一家无人机品牌专卖店工作人员表示，在销售无人机时，他们会按照规定，登记买家身份证号码及相关信息向公安报送，而在民航网站上注册则需要买家自己完成。一名无人机资深玩家表示，自己的无人机都在网上购买，购买时并不需要登记相关信息，而在民航总局网站的信息注册多凭个人自觉。
立法治源头规范管理呼之欲出
“目前专门针对小型无人驾驶航空器管理的规定，存在位阶和层级低、管理手段少、监管体制不顺等问题。”省人大法制委员会负责人说，为了解决小型无人驾驶航空器监管中存在的问题，及时制定相应地方性法规十分必要。
上月底，省十二届人大常委会第四十五次会议审议了《浙江省小型无人驾驶航空器安全管理条例（草案）》。记者看到，《条例草案》对无人机的购买和使用作了详细规定。
无人机由谁来管？《条例草案》明确，公安机关负责小型无人驾驶航空器的公共安全管理，并会同民航、体育等部门建立有关信息共享和通报制度。民航、体育、经济信息化、质量监督、交通运输等部门，在各自职责范围内负责相关小型无人驾驶航空器的安全管理工作。
具体怎么管？实名、设限、严管成为关键词。《条例草案》明确了小型无人驾驶航空器的实名制登记管理制度，由公安机关会同民航、体育等部门建立健全实名登记管理制度，生产企业也要提醒无人机所有者进行实名登记。如果没有按照规定提醒所有者进行实名登记的，则由质监部门责令整改。
针对当前管理过程中的“多龙治水”现状，《条例草案》对小型无人驾驶航空器不可以飞入和飞越的区域作了明确规定，在上述区域或者设施上空飞行的，应当报请所在地公安机关批准。其中，需要飞入或者飞越民用机场净空保护区等区域上空的，应当依法报请飞行管制部门批准，并报所在地公安机关备案。对于具体违反条例规定者，《条例草案》中明确由公安机会责令改正，并将处以相应罚款。